اعتبار قراردادها و معاهدات بین المللی در حقوق بین الملل – به بهانه امضای سند همکاری ۲۵ ساله ایران و چین

پرسش: به دنبال انعقاد سند همکاری طولانی مدت میان چین و اسلامی، آیا پنهان کردن متن سند از نقطه نظر حقوق بین الملل اعتبار آنرا مورد سئوال قرار نمی دهد؟

در هفتم فروردین ماه سال ١۴٠٠ شمسی برابر با ٢٧ ماه مارچ سال ٢٠٢١، وانگ یی، وزیر امور خارجه چین و محمد جواد ظریف، همتای ایرانی‌اش در جریان دیداری در تهران سند همکاری ۲۵ ساله جمهوری اسلامی ایران و چین را امضا کرده اند. امضای این قرارداد نگرانی ها و اعتراضات زیادی را از سوی هموطنان ایرانی به دنبال داشته است. مقام های ایران معتقدند که این سند حاوی عناصر “سیاسی، استراتژیک و اقتصادی” است اما هرگز مایل به انتشار متن قرارداد نیستند. علی ربیعی سخنگوی دولت در ٣٠ مارچ اعلام کرد که ایران از ابتدا هیچ مشکلی برای انتشار کامل سند همکاری ۲۵ ساله ایران و چین نداشته، اما چین به لحاظ برخی ملاحظات مایل به انتشار آن نبوده است. فعالان جامعه مدنی و نیز رسانه های اجتماعی به بحث پیرامون محتوی قرارداد یادشده پرداخته، و در خارج کشور هم تلویزیون های فارسی زبان از طریق مصاحبه ها و گفتگو هایی با کارشناسان مختلف هرکدام به نوعی موضوع را مورد توجه قرار داده اند.

این نوشتار کوتاه از زاویه دید دیگری قرارداد مذکور را مورد توجه قرار می دهد. هدف اصلی است که توضیح داده شود به موجب حقوق بین الملل معاصر قراردادهای بین المللی برای اعتبار داشتن باید ویژگی های خاصی مانند مطابقت با قواعد بین المللی و یا شفافیت را دارا باشند. اما اینکه چه قواعد حقوق بین المللی می تواند اعتبار یک قرارداد بین المللی (خواه دو جانبه و خواه چند جانبه) ر احراز کرده، و یا معیارهای شفافیت چه می باشند، موضوعاتی هستند که در بحث های عزیزان نگران سرنوشت  آینده کشور خالی است. به همین جهت باید به روشنی توضیح داد که چرا قرارداد مذکور  باید مورد تامل جدی انتقادی از دید موازین دقیق حقوقی قرار گیرد. در اینصورت می توان به نگرش صحیح تری در باره موضوع نگرانی از یکسو، و اقدام موثرتر از دیگر سو، دست یافت. برای این منظور سه مبحث به ساده ترین شکل ممکن توضیح داده می شوند.

١. اولین موضوع به شرایط اعتبار معاهدات مربوط می باشد. از آنجاییکه معاهدات پنهان برای دستیابی به اهداف ملی و سیاست خارجی، از نگرانی های اصلی جامعه بین المللی، بویژه در دوران معاصر بوده است، جامعه بین المللی کوشیده است تا ضوابط خاصی را برای اعتبار معاهدات تنظیم و اعضای ملل متحد را به آنها متعهد نگه دارد. به سخن دیگر، پنهان نگه داشتن مفاد قرارداد ها و معاهدات همواره ابزاری برای عدم پذیرش تعهدات بین المللی و یا طفره رفتن از احترام به معیارهای انسانی و صلح طلبانه بوده است.  به عنوان مثال معاهدات پنهانی میان فرانسه و ساردینیا، و نیز ایتالیا و پروس به ترتیب در سالهای ١۸۵٩ و یا ١۸۶۶ در فراهم آوردن زمینه های بروز جنگ جهانی اول نقش بسزایی داشتند. و یا معاهده سال ١٩١۵ لندن توسط متفقین برای وارد ساختن ایتالیا به جنگ جهانی اول، از موارد مشخص قراردادهای بین المللی پنهان با اهداف مبتنی بر جنگ بوده است.  برای مقابله با این مشکلات، در جریان معاهده ورسای، که پایان جنگ جهانی اول را رقم زد ، ویلسون پیشنهاد کرد که معاهدات پنهانی ممنوع و برای این منظور همه معاهدات بین المللی تحت نظارت جامعه ملل درآیند.  در نتیجه ماده ١۸ میثاق جامعه ملل این هدف را  محقق ساخت: “هر معاهده بین المللی که از این پس توسط اعضای جامعه ملل منعقد شود ، باید بلافاصله در دبیرخانه جامعه ثبت و در اسرع وقت انتشار یابد. هیچ یک از این معاهدات بین المللی تا زمانی که به ثبت نرسند نمی توانند قدرت اجرایی داشته باشند”. در حقیقت معاهدات بین المللی مادامی اعتبار خواهد داشت که به شکلی کاملا شفاف به اطلاع جامعه بین المللی برسند.

با تاسیس سازمان ملل متحد در سال ١٩۴۵ این معیار اعتبار معاهدات بین المللی در منشور ملل متحد با زبانی متفاوت متبلور یافت. ماده ۱۰۲ منشور  فراخوانی داوطلبانه بود برای اینکه

اولا هر عهدنامه و هر موافقتنامه بین‌المللی باید هر چه زودتر در دبیرخانه ثبت و توسط آن انتشار یابد

ثانیا هیچیک از طرف‌های هر عهدنامه یا موافقتنامه بین‌المللی که بر طبق مقررات بند اول این ماده به ثبت نرسیده باشد نمی‌توانند در مقابل ارکان ملل متحد به آن عهدنامه استناد جویند[1].

تا اینجا روال کار طبق همان معیارهای جامعه ملل پیش رفت. اما به دلیل پیچیدگی های جامعه بین المللی، و ضرورت برقراری نظام نوین هنجاری برای  فضای بعد از جنگ جهانی دوم، نکته متفاوتی در این شروط گنجانده شد. به ثبت رساندن و یا عدم آن نزد دبیرخانه ملل متحد مانعی بر سر راه اعتبار حقوق قرارداد نخواهد بود. در حقیقت دولتها می بایست در فرصت زمانی غیر معلومی معاهدات خود را به اطلاع دبیرخانه برسانند. حال ممکن است که این مدت زمانی به چندین دهه ادامه پیدا کند. در نتیجه عدم ثبت را نمی توان با عدم اعتبار حقوق معاهده برابر دانست. ولی آنانی که مفاد ماده مذکور  را اسرع وقت دنبال نکنند، نمی توانند به ارکان قضایی ملل متحد، یعنی دادگاه دادگستری بین المللی، برا حل اختلافات خود مراجعه نمایند.

یک شرط جدید دیگری نیز برای اعتبار معاهدات در نظر گرفته شد. بر اساس ماده  ١٠٣ منشور “در صورت تعارض بین تعهدات اعضاء ملل متحد به موجب اين منشور و تعهدات آنها بر طبق هر موافقتنامه بین المللي ديگر تعهدات آنها به موجب منشور مقدم خواهد بود”. این ماده در واقع انقلابی در مباحث مرتبط با اعتبار حقوق معاهدات بین المللی بود. تعهدات مندرج در منشور ملل متحد که بر اساس حقوق بین الملل تحت هیچ شرایطی قابل نقض نیستند؛ در ماده یک با صراحت و به شرح زیر توضیح داده شده اند:

الف: حفظ صلح و امنیت بین المللی ….. و بر اساس عدالت و حقوق بین الملل

ب: توسعه روابط دوستانه در بین ملل بر مبنای احترام به اصل تساوی حقوق و استقلال ملل و انجام سایر اقدامات مقتضی برای تحکیم صلح جهانی

پ: حصول همکاری بین‌المللی در حل مسائل بین‌المللی که دارای جنبه‌های اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی یا بشر دوستی است و در پیشبرد و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی برای همگان

صرف نظر از محتوی فاش نشده قرارداد بین المللی میان چین و جمهوری اسلامی، آن قرارداد به لحاظ شکلی و  معیار های حقوقی باید با تردیدها و پرسش های جدی همراه شود. این پرسش ها را می بایست در متن همان تعهدات کشورها در خصوص اهداف ملل متحد که در بالا ذکر شد، توضیح داد:

الف: قرارداد مذکور به سختی می تواند مصداق عدالت و حقوق بین الملل باشد. اقرار علی ربیعی، سخنگوی دولت، به اینکه دولت چین مایل به فاش شدن متن قرارداد نیست، چیزی بجز نقض برابری حاکمیتی که از معیار های اصلی اهداف منشور ملل متحد می باشد؛ نیست.  ماده دو منشور در بند یک تصریح می دارد که “سازمان بر مبنای اصل تساوی حاکمیت کلیه اعضای آن قرار دارد”. ولی به نظر می رسد که علی رغم داعیه اقتدار داشتن و شعارهای سیاسی وزیر خارجه جمهوری اسلامی، قرارداد مذکور تحمیلی، و بنابراین ناقض برابری حاکمیت و مصداق بارز بی عدالتی به موجب حقوق بین الملل می باشد.

ب: قرارداد نمی تواند در چارچوبه بند ب از ماده یک منشور قابل توجیه باشد زیرا اصل برابری حقوق و استقلال ملی ایران در آن به احتمال زیاد نادیده گرفته شده است. شایان ذکر است که اقرار رسمی سخنگوی دولت ایران برای ناتوانی از فاش ساختن مفاد قرارداد، نشان زوال استقلال ملی به موجب اصول صریح بنیادین حقوق بین الملل می باشد. در عین حال به نظر می رسد که حضور نیروهای امنیتی چین در منطقه خلیج فارس ضرورتا نتواند با موضوع حفاظت از صلح بین المللی تطبیق یابد. ابعاد این داعیه طبیعتاً عمیقتر از این بحث ساده است، ولی به دلیل ضیق وقت باید فقط اشاره ای به آن داشت و از جزئیات گذر کرد.

پ: بی تردید قرارداد مذکور ماهیتاً قادر به پیشبرد و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی نیست زیرا از یک سو جمهوری اسلامی به وضوح عدم اعتقاد خود را به مبانی حقوق بشر اعلام داشته و در سیاستهای سرکوب گرایانه خود نشان داده است.  از دیگر سو، جمهوری اسلامی نماینده واقعی مردم ایران نیست. به عبارت بهتر ، اگر از شعارهای سیاسی عبور کرده و به سادگی به نتایج انتخابات پیشین مجلس شورای اسلامی مراجعه  نماییم، در می یابیم که مشارکت بسیار پایین مردم در انتخابات، عملا به حکومت اسلامی “نه” گفته است.

٢. دومین موضوع به اعتبار حقوق قرارداد به موجب حقوق معاهدات بین المللی مربوط می باشد.

مقاوله نامه حقوق معاهدات مصوب سال ١٩۶٩ موسوم به مقاوله نامه وین[2]، در ماده ٢، بند ١، قسمت الف، یک معاهده معتبر بین المللی را اینگونه تعریف می کند: “«معاهده» عبارت است از يك توافق بين المللي كه بين کشورها بصورت كتبي منعقد شده و مشمول حقوق بین الملل باشد”. مهمترین نکته در این تعریف موضوع مشمول حقوق بین الملل بودن می باشد. ولی منظور از مشمول قواعد حقوق بین الملل بودن چیست؟ به عبارت بهتر، چه قواعد حقوقی بین المللی باید ناظر بر انعقاد قرارداد ها باشند که اگر نادیده گرفته شوند، آن قرارداد را بی اعتبار می سازند؟ همان مقاوله نامه در مقدمه خود این قواعد را اینگونه توضیح می دهد:

اول: “معاهده باید وسيله اي برای توسعه همكاري مسالمت آمیز بین ملتها باشد”. به ظاهر معاهده میان چین و جمهوری اسلامی هدف خود را توسعه همکاری های مسالمت آمیز می داند. با این اوصاف علنی نبودن مفاد قرارداد و تلاش برای مخفی نگه داشتن آن از سوی طرفین متعاهدین، جای این تردید را می گذارد تا در این معیار اعتبار معاهده مذکور تردید روا داشت. از طرف دیگر  زمزمه های اعزام پنج هزار نفر از نیروهای امنیتی چین، آن معاهده را از ماهیت اقتصادی و توسعه روابط دوستانه خارج ساخته و ماهیتی امنیتی به آن می بخشد. این جنبه امنیتی بودن  معاهده مذکور ناقض شرط اعتبار معاهده به موجب همان ماده ، بند ١، قسمت الف مقاوله نامه وین می باشد.

دوم: “اصل رضایت آزادانه و اصل حسن نيت و قاعده الزام آور بودن تعهدات باید به صورت جهانی مورد قبول قرار گرفته باشد”. بنظر می رسد که این قاعده دوم برای شناسایی اعتبار معاهده نیز بنا بر دلایلی که در پی می آید، نقض شده است. چند دلیل برای این داعیه وجود دارد.

اولا، با درنظر داشتن اصول حقوق بین الملل مندرج در منشور ملل متحد، یعنی اصل برابری حقوق ملتها و حق آنها در تعيين سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها، همانگونه که در بالا توضیح داده شد، چنین قراردادی نمی تواند اعتبار حقوقی داشته باشد.

ثانیا، قرارداد اصل مسلم عدم مداخله در امور داخلی کشورها را  نیز هم به موجب مفاد مقاوله نامه حقوق معاهدات و هم بر اساس منشور ملل متحد، نادیده گرفته است. بعلاوه براین، طبق بند ٢ از ماده ٢ منشور، ملل متحد، تعهد به اصل “حسن نیت” در قرارداد مذکور محل تردید می باشد. به سخن دیگر، کلیه اعضاء به منظور تضمین حقوق و مزایای ناشی از عضویت تعهداتی را که به موجب این منشور بر عهده گرفته‌اند، می بایست با حسن نیت وارد معاهدات بین المللی شوند. پنهان نگه داشتن مفاد معاهده، را می توان به عنوان مصداق روشن عدم حسن نیت، مورد تردید قرار داد.

ثالثا، اصل احترام و رعایت جهانی حقوق بشر و آزادیهای اساسي همه افراد، که روح حاکم بر ملل متحد را تشکیل می دهد، در این قرارداد رعایت نشده است. این حق اساسی مردم ایران است که از مفاد قرارداد با اطلاع باشند. نادیده گفتن این حق غیر قابل اجتناب، به موجب همان تصریح اهداف ملل متحد، می بایست، حد اقل به لحاظ تئوریک،  به منزله عدم اعتبار آن قرارداد تلقی شود.

رابعا، تعهدات دولتها به موجب منشور ملل متحد و نیز مقاوله نامه حقوق معاهدات آنقدر روشن است که امکان انعقاد قرارداد مخفیانه را نمی دهد. علاوه براین، از آنجاییکه توافق نامه های پنهان بطور بالقوه روابط صلح آمیز را بین دولت ها را به خطر می اندازد، ناقض قوانین حقوق بین الملل می باشد..

٣.  حقوق بین الملل مسئولیت بین المللی دولتها نیز ابعاد دیگری از عدم اعتبار قرارداد را می تواند توضیح دهد. طرح مقاوله نامه بین المللی مسئولیت دولتها در قبال اقدامات غیر قانونی بین المللی[3] مصوب سال ٢٠٠١ توسط کمیسیون حقوق بین الملل، در ماده یک تصریح می دارد که “هر عمل نادرست بین المللی یک دولت مسئولیت بین المللی آن کشور را در پی دارد”. ماده ٢همان طرح نیز تحت عنوان عناصر تشکیل دهنده مسئولیت ناشی از عمل نادرست کشورها، می گوید: “انجام یک عمل یا عدم انجام آن، یک اقدام نادرست بین المللی می باشد، وقتی که:

الف) طبق قوانین بین المللی قابل انتساب به کشور است.

ب) به منزله نقض تعهدات بین المللی دولت باشد

دولت جمهوری اسلامی ایران با نقض قواعد مصرحۀ حقوق بین الملل، که در بالا شرح آن رفت، و بویژه بند دوم ماده ٢ مذکور، مرتکب اقدامی غیر قانونی و نادرست شده است.  بنابراین مسئولیت این اقدام غیر قانونی را باید بپذیرد. دادگاه بین المللی دادگستری در قضیه فلات قاره دریای اژه در دعوایی که یونان علیه ترکیه مطرح ساخته بود، تصمیمی را اتخاذ نمود که مبنایی برای قضایای مشابه در خصوص مسئولیت بین المللی دولتها شد. یونان برای حمایت از صلاحیت دادگاه بین المللی دادگستری، دو سند از جمله بیانیه مشترک میان نخست وزیران یونان و ترکیه را به دادگاه ارائه کرد. دادگاه به درستی دریافت که این اسناد مصداق توافق نامه بین المللی نیستند که بتوانند صلاحیت دادگاه را برای ورود به موضوع احراز نمایند. با این حال ، اظهار داشت که “اینکه چنین اسناد مذکور توافقی را تشکیل می دهند یا نمی دهند، اساساً به ماهیت عمل یا معامله ای که انجام می شود بستگی دارد.” برای تعیین “ماهیت عمل” ، دادگاه “شرایط واقعی آن و شرایط خاص تنظیم آن” را مورد توجه قرار داد.[4] از آن زمان به بعد دادگاه مذکور، از این معیارها به روشنی (و هم بطور ضمنی)، در سایر موارد استفاده کرده است.

با توجه به توضیحات مذکور، که البته به دلیل فشرده بودن با نارسایی هایی همراه است، می توان قرارداد میان دولت چین و جمهوری اسلامی ایران را  به لحاظ حقوق مغایر با قواعد حقوق بین الملل، و در نتیجه آن ناقض حقوق مردم ایران دانست. علاوه براین، موضوع را از زاویه دید حقوق بشر و حقوق بین المللی ناظر بر سرمایه گذاری نیز مورد بررسی قرار داده، و بی اعتباری قرارداد را تثبیت نمود.

[1] علی رغم همه این توضیحات قراردادهای مخفی همچنان ایجاد می شوند. نگاه کنید به قراردادهای مخفیانه میان امریکا و پاکستان در رابطه با عملیات امریکا علیه تروریزم. و یا قرارداهای مشابه میان امریکا و لیبی و همچنین تونس.

[2] The Vienna Convention on the Law of Treaties: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf

[3] Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf

[4] https://www.icj-cij.org/en/case/62